PRAXIS SUR

El colega Francisco Hidalgo Flor, de la Revista Espacios, copartícipe del proyecto Seminario Internacional A. Gramsci, Hegemonías y Contra-hegemonías, en la Universidad Central de Guayaquil nos remite estas reflexiones que son relevantes para el asunto de la tierra y los recursos hídricos en Colombia, ahora que estamos en el trance de "reformitis" del gobierno de la Unidad Nacional en Colombia. N de la R.

Reflexiones sobre el proceso de construcción de la Ley de Recursos Hídricos del Ecuador (Primera parte)

Dennis García,[1]/ Foro de los Recursos Hídricos de Pichincha

«En los países bien administrados no es necesaria una justicia particular…

En esos países se entiende por justicia un proceso inventivo y fecundo,

capaz de conciliar los intereses más diversos».

Bertolt Brecht

La construcción de las leyes no es, como argumentan muchos «expertos» o exponentes del statu quo, un proceso exclusivamente técnico o jurídico, ajeno a los complejos mecanismos del mantenimiento del poder. Puede parecer demasiado simple afirmar que las leyes son la expresión de la correlación de fuerzas de las distintas clases existentes al interior del Estado, en un momento histórico dado.Por ello, las leyes y regulaciones sobre el agua en el Ecuador,desde la primera Ley de Aguas de 1832 hasta nuestros días, han reflejado la hegemonía aplastante de un pequeño núcleo de grandes hacendados y empresarios vinculados al aprovechamiento del agua.

La tierra y el agua han sido en el Ecuador elementos fundamentales para los procesos de acumulación. Vastos sectores campesinos han sido privados históricamente del acceso a la tierra y al agua y, aunque la Reforma Agraria permitió un acceso limitado a la tierra, el agua siguió siendo monopolio de los sectores tradicionales de poder. Se repartió una parte de la tierra, pero no se repartió el agua. Por ello, en los últimos años, ninguna otra ley, como la de recursos hídricos, ha hecho tan evidente las profundas confrontaciones políticas, económicas y sociales, incubadas a lo largo de los distintos modelos de acumulaciónexperimentados en nuestra historia.

Pero… ¿Cuál es el modelo de acumulación que vive el Ecuador de nuestros días?

¿Cómo caracterizar al actual régimen? ¿Vivimos una etapa de disputa del sentido histórico del régimen de desarrollo?¿Nos encontramos en una fase de transición de un modelo neoliberal a uno estatista? ¿Estamos frente a una propuesta neo-desarrollista aferrada al extractivismo, con una fuerte preocupación social en la que el rol del Estado cobra protagonismo? ¿Este gobierno es una nueva careta del neoliberalismo?¿Es este un régimen totalitario?¿Es realmente el gobierno de Rafael Correa un espacio en disputa?

Estas son preguntas formuladas a partir de algunas caracterizaciones realizadas por diversos actores sociales y políticos del país,que no han sido discernidas y debatidas con seriedad y profundidad. En realidad, constatamos que los diversos sectores sociales ypolíticos, desde la derecha hasta la izquierda, tienen distintas respuestas y posiciones. No obstante, las percepciones frente al actual régimen han desparramado aún más a los movimientos sociales y, en muchos casos, han convertido en «irreconciliables» diferencias secundarias o de matices.

La dispersión del campo social

Hace pocos años José Saramago decía: «Las izquierdas son campos en ruinas» pues –según él– viven la más grande de todas las crisis: la crisis de las ideas; porque no son capaces de proponer iniciativas que «reúnan a la gente, y no se puede hacer nada si usted no tiene una idea donde la gente se encuentre, alrededor o compartiéndola.»[2]

En el caso ecuatoriano, frente a la Ley de Recursos Hídricos, cada movimiento social y los partidos que los apoyan, establecieron su particular agenda, lo que acabó con cada uno embarcado en su propio tren. Esto, obviamente, disminuyó significativamente la capacidad de incidencia política. No fue sino hasta la inminencia de que la Asamblea Legislativa considere en segundo y definitivo debate esta Ley, aprobada a última hora, por el gobierno en alianza con la extrema derecha (Social Cristianos – Madera de Guerrero), que la izquierda social y política impulsó un frágil proceso de unidad.

La Asamblea Legislativa se desarrolla en otro contexto y en otro marco de correlación de fuerzas que la Asamblea Constituyente, que construyó la nueva Constitución. Efectivamente, mientras en la Asamblea Constituyente el movimiento de gobierno–Alianza País (AP)–, contaba con una abrumadora mayoría (80 de 120 asambleístas, más el apoyo de sectores progresistas)[3], esta correlación de fuerzas cambió substancialmente en la composición de la Asamblea Legislativa, donde AP no cuenta con la mayoría y necesita imperiosamente contar con aliados para aprobar las leyes, muchas de ellas ordenadas en la propia Constitución.

Desde el lado de la izquierda social y política no se analizó a profundidad las dimensiones e implicaciones de una confrontación en torno al agua. No se consideró el momento político, ni las fuerzas reales con las que se contaba. Un proceso de discernimiento y elaboración conceptual debería transformarse en capacidad de diálogo, de convocatoria a los cercanos, en un proceso natural de articular y sumar fuerzas.

Pero los movimientos sociales y la izquierda no dialogaron, no planificaron, ni buscaron consensos para enfrentar este proceso, pese a que se sabía que el tema del agua era extremadamente conflictivo: en Montecristi –como lo reconocen quienes vivieron ese proceso–el bloque de AP, e incluso su buró político, tuvieron una primera fractura en torno a dos temas: el derecho humano al agua e INTERAGUA [4].

Los interesesde INTERAGUA volvieron a provocar profundas fracturas en el proceso de aprobación de la Ley. Es conocido ampliamente que dentro de AP existen varios de sus militantes y dirigentes vinculados directamente a intereses económicos relacionados con el agua.[5] Pese a esta constatación no se buscó establecer acuerdos, ni unapolítica clara de alianzas. De esta manera los sectores progresistas se quedaron dispersos, sin propuestas concensuadas y sin posibilidades reales de incidencia.

El proceso de construcción de la Ley de Recursos Hídricos

Aparentemente, si se contaba con una Constitución calificada como una de las más avanzadas del mundo, que recogió una serie de principios vanguardistas sobre la gestión del agua, la primera en el planetaque reconoce que la naturaleza tiene derechos y, además, se contaba con un gobierno que se autodefine como «socialista del siglo XXI», que proclama que «la revolución ciudadana está en marcha», la tarea de la Asamblea Legislativa era plasmar los principios de la Constitución en la Ley. Debemos reconocer que en la Ley se rescataronbuena parte de esos principios, pero en otros –donde se afectaba grandes intereses económicos–, los asambleístas, con la presencia directa del ejecutivo, buscaron todo tipo de artilugios para eludirlos.

Principales principios constitucionales sobre el agua en el Ecuador

1. La naturaleza tiene derechos, sus ciclos naturales y sus ecosistemas deben ser protegidos;

2. El agua es un derecho humano fundamental e irrenunciable;

3. El agua es un patrimonio nacional estratégico de uso público;

4. Se prohíbe toda forma de privatización del agua;,

5. La gestión del agua es exclusivamente pública y comunitaria;

6. Los servicios de agua potable y alcantarillado pueden ser prestados únicamente por entidades públicas o comunitarias;

7. La gestión integral del agua debe realizarse por cuencas hidrográficas;

8. El orden de prelación para el uso y aprovechamiento: uso humano, riego que garantice la soberanía alimentaria, caudal ecológico y aprovechamiento productivo;

9. Se establece una Autoridad Única del Agua;

10. Se garantiza la participación de la ciudadanía en la elaboración, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas.

Lo que está detrás de los principios constitucionales sobre el agua es una nueva propuesta de desarrollo basado en la armonía de los seres humanos entre sí y de ellos con la naturaleza: el Buen Vivir (SumakKawsay,en lengua Kichwua). Este nuevo modelo de desarrollo implica racionalizar el uso de los recursos naturales, tomando en cuenta los impactos que se puedan causar a la naturaleza y a la calidad de vida de los seres humanos; superar el modelo económico basado en el extractivismo, que degrada la naturaleza; eliminar los desequilibrios sociales, las formas de discriminación, el festín desvergonzado del agua, garantizar su redistribución equitativa, garantizar una real participación. Esto es lo que debería estar realmente detrás de la Ley de Recursos Hídricos.

El proceso de construcción de la Ley empezó en noviembre de 2008, cuando la Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA) convocó a varias organizaciones sociales a conocer una primera versión de la Ley de Recursos Hídricos que, según sus palabras, recogía las propuestas que entregaron a la Asamblea Constituyente el Foro de los Recursos Hídricos, la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) y que incluía, además, una propuesta del Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH).

A partir de entonces se produjeron diez versiones en los dieciocho meses transcurridos hasta el segundo debate de la Ley. Este proceso puede ser dividido en cuatro grandes fases:

1. Fase de consulta incipiente (hasta la 3ra versión). Esta fase se lleva a cabo con la iniciativa y hegemonía de la SENAGUA y en ella se realizan varios diálogos con algunos sectores sociales. No obstante, cabe anotar, que se excluye concientemente a otros, pues en esta fase lo que se buscó realmente fue justificar social y mediáticamente un proceso de «consulta» que, en realidad, pretendía validar una propuesta de una entidad gubernamental. De hecho, algunas propuestas recogidas en esta fase, posteriormente fueron borradas sin justificación alguna.

2.Fase de autismo gubernamental (de la 4ta a la 7ma versión). En esta fasese produce una negociación a puerta cerrada entre organismos del gobierno.En este períodose evidencia que el Estado no es solo la expresión orgánica de determinadosintereses de clase (económicos, políticos, sociales), sino que, por las particulares deformaciones de nuestro desarrollo económico-social,los organismos del Estado se convierten también en actores con sus propios intereses.

A sA su interior se han conformado grupos corporativos que lucran del Estado y que pugnan por mantener sus particulares intereses económicos y políticossobre sectores específicos de la gestión del agua (Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda –MUDIVI–, Ministerio del Ambiente –MAE–, Instituto Nacional de Riego –INAR–, Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca –MAGAP–). La 4ta y 5ta versión (“Código de ambiente y agua”) fueron la expresión más clara de esta corporativización del Estado.En esta malograda discusión es notoria la incapacidad de proponer y defender una propuesta técnica de consenso por parte de los organismos del Estado, anteriormente nombrados y, en particular, la falta de liderazgo técnico y político de la SENAGUA.

El nivel de las disputas internas entre los ministerios llega a tal punto, que el propio Ejecutivo se ve obligado a hacer a un lado a los actores estatales en conflicto y encarga el establecimiento del consenso al Ministerio de Coordinación Política. Sus asesores logran construir la 7ma versión que es la que finalmente se entregó a la Asamblea Legislativa.

Cabe destacar que en esta fase una nueva organización social, las Juntas Administradoras de Agua Potable y Riego del Ecuador(JAAPRE), gracias a dos multitudinarias movilizaciones en Quito, logra establecer un diálogo directo con el Ministerio de Coordinación Política e incluir un capítulo sobre los sistemas comunitarios, que expresaba un acuerdo político entre el ejecutivo y los sistemas comunitarios.

3. Fase de negociación política con las organizaciones sociales (8va versión). En esta fase se construye la propuesta que sepresentó a primer debate de la Asamblea Legislativa el 10 de noviembre de 2009. Esta versión fue construida luego de un intenso diálogo fundamentalmente entre el ejecutivo, la CONAIE y la Confederación Nacional de Organizaciones Campesinas, Indígenas y Negras del Ecuador (FENOCIN). Sin embargo, por haber postergado hasta el final la discusión de los llamados «nudos críticos» de la Ley, esta octava versión establece un acuerdo muy general en torno a la Autoridad Única del Agua y deja pendiente para el segundo debate su estructuración y el carácter de la participación.

Cabe anotar también que en esta fase se produjo una movilización de la CONAIE cuya motivación fundamental fue el agua, que dejó un profesor indígena muerto, cuyas causas aún no han sido establecidas. Fruto de esa movilización la CONAIEentabló un diálogo directo con el Presidente de la República y se conformaron comisiones mixtas (Ejecutivo – CONAIE) para instaurar un diálogo en torno a la Ley y otros aspectos.

En la comisión encargada de la Ley se logró avanzar en algunos nudos críticos, pero cuando los plazos para el primer debate se veían muy cercanos y los avances eran lentos, los dirigentes nacionales y el ejecutivo llegaron al acuerdo de sumarse al debate en la Asamblea, incluir los puntos de acuerdo en la Ley y esbozar grandes líneas sobre los puntos en los que no había acuerdo, para dejarlos para el segundo debate. Estos acuerdos culminan en la octava versión que es entregada para el primer debate.[6]

4. Fase de negociación con los sectores empresariales (9na y 10ma versión). Después del primer debate del 10 de noviembre de 2009, los asambleístas y sectores sociales hacen llegar sus observaciones a la Comisión de Soberanía Alimentaria de la Asamblea, responsable de la elaboración de la Ley. Las observaciones son recogidas y procesadas en matrices. Con ellas consultores de SENAGUA y el Ministerio de Coordinación Política redactan una nueva versión, que se convierte en un celoso secreto. Pasan cinco meses sin que la Comisión de Soberanía Alimentaria se reúna, conozca y debata la Ley.

Cuando se convoca a sus reuniones se hace evidente que quien maneja la negociación es el ejecutivo y que hay principalmente dos aspectos en torno a los cuales no hay voluntad de diálogo con las organizaciones sociales: la institucionalidad del agua y el aprovechamiento productivo, sobre todo lo referido a la permanencia de INTERAGUA, el embotellamiento y el aprovechamiento de aguas termales. Estas posturas producen una ruptura al interior de la Comisión de Soberanía Alimentaria que se queda sin mayoría para poder aprobar la ley. Ante estas circunstancias AP decide aliarse con la derecha para aprobar los capítulos conflictivos.

La discusión de estos dos aspectos –muy importantes, por cierto– desvió la atención de otros temas de fondo como la autoridad única del agua, la contaminación, la gestión integrada e integral del agua, el riego y, en general, el sistema de gobernabilidad del agua, que en cada versión se tornaba confuso y provocaba la reacción de cada ministerio «afectado». De esta manera, lo que lograron aprobar, después de un apurado manoseo a los capítulos mencionados, es una Ley llena de vacíos, enredos y contradicciones.

Las organizaciones sociales logran un coyuntural acuerdo para defender los avances de las versiones anteriores de la ley, y desatan un fuerte proceso de movilización: cercan la Asamblea Nacional y mantienen una movilización permanente en la ciudad de Quito, mientras bloquean carreteras en varias provincias de la Sierra del país. El Presidente de la Asamblea convoca a las organizaciones sociales a un proceso de diálogo para establecer acuerdos. Se establece que un grupo de asesores de las organizaciones sociales y asesores de la presidencia de la Asamblea, elaboren una versión consensuada de la Ley. Cuando ese equipo estaba finalizando su trabajo, el presidente de la Comisión de Soberanía Alimentaria entregó al presidente de la Asamblea la décima versión de la Ley acomodada al apuro con el Ministerio de Coordinación Política, desconociendo los consensos logrados con las organizaciones sociales.

Ante esta evidente contradicción entre el ejecutivo y la Asamblea, el presidente de ésta se acoge a la disposición constitucional de someter a pre-consulta aquellas leyes que puedan afectar a las comunas, pueblos y nacionalidades. Esta decisión impide que se apruebe la Ley concensuada con la derecha, pero la deja en “el limbo”, hasta que la Asamblea defina cómo se desarrollará la consulta, a quiénes se consultará, sobre qué se consultará y si las recomendaciones mayoritarias y consensuadas de esa consulta se incorporarán en la Ley.

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[1] El presente artículo se escribe desde el involucramiento directo en el proceso por lograr una Ley de Recursos Hídricos que inaugure una nueva forma de gestión del agua en el Ecuador, acorde con los principios que todos logramos en la nueva Constitución. Se escribe con la convicción de que aún tenemos una tarea pendiente y urgente; pero, además, desde una visión autocrítica, pues reconocemos que en el proceso hemos cometido errores y que, si queremos que el agua sea realmente para todos, no podemos volver a repetirlos.

[2] José Saramago, «Soy un comunista hormonal», conversaciones con Jorge Halperin; Ed. Le Monde Diplomatique, 2003, Buenos Aires, p.17.

[3] Se afirmó desde el aparecimiento de Alianza País que este movimiento político era un revoltijo detrás del fulgurante liderazgo de Rafael Correa. Es decir, que en sus filas alberga distintas corrientes políticas de derecha, de centro, de izquierda; viejos políticos de la partidocracia que renacieron «progresistas». No obstante, es innegable que muchas propuestas de Alianza País, en diversos ámbitos, implicaban una superación del modelo neoliberal y un cambio radical en el rol del Estado. Esto se reflejó claramente en la Constituyente de Montecristi, en la conformación de sus autoridades y sus comisiones, en su metodología de trabajo. Es en la fase final de la Constituyente donde afloraron las divergencias internas que posteriormente han devenido en irreconciliables.

[4] INTERAGUA, la empresa a la que se concesionó el servicio de agua potable y alcantarillado de la ciudad de Guayaquil en abril del 2001, fue originalmente una filial de la multinacional norteamericana Bechtel. Dos meses después de aprobada la Constitución la Bechtel vendió sus acciones a la multinacional francesa Veolia, a Fomento de Construcciones y Contratas (FCC) de España, a Fanalca de Colombia e Hidalgo & Hidalgo de Ecuador.

[5] Es público que varios asambleístas y miembros del entorno del Presidente tienen estrechos vínculos con INTERAGUA. Se conoce también de varios asambleístas y miembros de AP vinculados directamente a intereses mineros y agro-empresariales.

[6] En la Comisión de Soberanía Alimentaria esta octava versión fue aprobada con cinco votos de Alianza País más el voto de Pachakutik.